Wenn Helden über gesetzliche Hürden stolpern

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Wenn der Bus irgendwann nicht mehr kommt: Neben dem Thema Mobilität spielen für die Entwicklung im ländlichen Raum auch Nahversorgung und altersgerechtes Wohnen eine wichtige Rolle. Foto: dpa

Berlin. Einwohnerzahlen sinken, die Menschen konzentrieren sich in Ballungsräumen und werden immer älter. Besonders für ländliche Regionen stellt der demografische Wandel eine riesige Herausforderung dar. Die Studie „Von Hürden und Helden. Wie sich das Leben auf dem Land neu erfinden lässt“ des Berlin-Instituts für Bevölkerung und Entwicklung beleuchtet die wachsenden Versorgungsprobleme in ländlichen Regionen.

Unser Redakteur Thorsten Pracht hat sich mit dem Volkswirtschaftler Manuel Slupina, einem der Autoren der Studie, unterhalten.

Ihre Studie heißt „Von Hürden und Helden“. Lässt sich die Formel aufstellen: Es braucht Helden, um die aus Gesetzen und Verordnungen entstehenden Hürden zu überspringen, damit sich der ländliche Raum entwickeln kann?

Slupina: Wir stellen das bei vielen Ideen fest. In der Studie ging es vor allem darum, gute Ideen zu suchen, die es schwer haben, bei denen die Leute für die Umsetzung kämpfen mussten. Es zeigt sich erst in der praktischen Arbeit, welche rechtlichen Rahmenbedingungen störend sind. Es braucht oft viel Geduld und Durchsetzungsvermögen, damit sich gute Ideen trotzdem umsetzen lassen. In der Studie hat sich zwar gezeigt, dass rechtliche Freiräume teilweise schon da sind. Es braucht allerdings häufig den Mut der Verantwortlichen, diese auch auszunutzen, auszuloten, wie weit sich gesetzliche Regelungen ausdehnen lassen. Wo das nicht der Fall ist, müssen wir zusehen, dass diese Freiräume in Zukunft geschaffen werden.

Ein schönes Beispiel in Ihrer Studie ist die Zahnärztin, die mit einer mobilen Praxis unterwegs ist, dies aber aufgrund der Berufsordnung nur an einem Vormittag in der Woche tun darf.

Slupina: Diese Zahnärztin hat gemerkt, dass viele ältere Patienten nicht mehr zu ihr in die Praxis kommen. Grund dafür war, dass sie den langen Weg einfach nicht mehr schafften. Sie kam auf die naheliegende Idee, die Leute einfach zu Hause zu besuchen. Sie hätte einen Lieferwagen in eine rollende Zahnarztpraxis umbauen können. Das ging aber nicht, weil es als ärztliche Tätigkeit im Umherziehen gegolten hätte. Das untersagt die Berufsordnung. Also hat sie sich einen Koffer mit allen Instrumenten anfertigen lassen und besucht die Patienten jetzt zu Hause. Auch das ist momentan aber nur durch einen Kompromiss mit der Kassenärztlichen Vereinigung möglich, der das Angebot auf einen Vormittag in der Woche beschränkt. Dieses Beispiel zeigt ganz gut, dass Lösungen zwar möglich, aber oft kompliziert sind. Es wäre natürlich wünschenswert, dass dieses Angebot bei Bedarf erweitert werden könnte.

Sie listen in Ihrer Studie eine ganze Reihe solcher Beispiele auf.

Slupina: In vielen Fällen trifft man auf gesetzliche Hürden, wenn man versucht, andere Wege zu gehen. Das Thema Mobilität ist ein gutes Beispiel. Im ländlichen Raum dünnt der Öffentliche Personennahverkehr immer weiter aus, weil er von immer weniger Leuten genutzt wird. Häufig wird nur noch die Schülerbeförderung aufrechterhalten. Wenn man nun versucht, andere Wege zu gehen, etwa sogenannte Mobilitätsketten zu bauen, also beispielsweise Kombinationen aus Rufbussen und Privatautos, stößt man auf eine Reihe gesetzlicher Hürden – etwa im Personenbeförderungsgesetz, in der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr oder den ÖPNV-Gesetzen der Länder. Vieles ist auch hier nur mit Ausnahmegenehmigungen möglich. Dabei wäre es gerade im Bereich Mobilität wichtig, neue Konzepte zu finden. Das gilt speziell für ältere Menschen auf dem Land.

Das Personenbeförderungsgesetz schließt den gleichzeitigen Transport von Gütern aus. Dabei ließen sich Fahrzeuge des ÖPNV besser auslasten, wenn sie Boten- oder Fahrdienste leisten, Briefkastenleerungen erledigen, Waren für den Dorfladen oder Medikamente mitnehmen dürften.

Slupina: Genau. Die Frage ist, wie man den herkömmlichen Linienverkehr besser ausnutzen kann. Die Idee ist, nicht mehr nur Personen zu transportieren, sondern gleichzeitig Päckchen oder andere Sachen. Ein erstes Pilotprojekt dazu gibt es. Die Frage bleibt, inwieweit sich solche Projekte in die Fläche tragen lassen. Daran wird dann natürlich auch der Erfolg solcher Pilotprojekte gemessen.

Die Mehrzahl der Kommunen unserer Region hat sich zu LEADER-Regionen zusammengeschlossen, die um Fördergelder für die Entwicklung des ländlichen Raums kämpfen. Ist es nicht ein Widerspruch, zig Millionen in Förderung zu stecken, aber gleichzeitig durch die Gesetzgebung die Entwicklung auf den Dörfern zu behindern?

Slupina: Es sollte zumindest kein Widerspruch sein. Damit das so ist, braucht es zwei Dinge: Zunächst gesetzliche Freiräume, damit die Ideen, die vor Ort entstehen, auch umgesetzt werden können. Denn diese individuellen Ideen sind natürlich unmittelbar an den Bedürfnissen der Menschen orientiert. Das Zweite ist, und damit kommen wir zu den Förderprogrammen, dass gerade diese kleinen Projekte die Möglichkeit erhalten müssen, an Fördertöpfe zu kommen. Manchmal werden vergleichsweise geringe Summen als Anschubfinanzierung benötigt. Bei den großen Förderprogrammen wie LEADER ist der bürokratische Aufwand meist sehr hoch und lohnt sich für kleinere Projekte oft nicht. Deshalb ist es besonders wichtig, dass man den engagierten Leuten vor Ort möglichst niedrigschwellig die Chance gib, an Fördergelder zu kommen, damit sie loslegen können.

Eines der größten Aufregerthemen in unserer Region war zuletzt die geplante Zusammenlegung von Notfallpraxen. Die Proteste waren lautstark. Müssen sich die Menschen auf dem Land daran gewöhnen, dass die gewohnten Formen der Versorgung nicht mehr aufrechtzuerhalten sind?

Slupina: In einigen Bereichen, wo die Bevölkerungsdichte schon jetzt sehr gering ist, erleben wir, dass viele herkömmliche Versorgungsangebote an ihre Grenzen stoßen, ausdünnen und irgendwann verschwinden. Wenn man an der jetzigen Form der Versorgung festhält, ist das unausweichlich. Die Herausforderung ist, Leistungen anders zu erbringen, um der Ausdünnung entgegenzuwirken. Wenn sich die herkömmliche Arztpraxis nicht mehr hält, kann man ein Gesundheitszentrum mit mehreren Zweigpraxen einrichten, in dem Ärzte aus den umliegenden Städten einmal in der Woche die Bürger auf dem Land versorgen. Dafür gibt es gute Beispiele. Die Frage ist immer: Welche Konzepte funktionieren auch dann, wenn sie von weniger Menschen genutzt werden?

Ist also auch von Seiten der Kommunen visionäres Denken gefragt, um unkonventionelle Lösungen zu finden?

Slupina: Natürlich. Gehen wir zurück zum Beispiel Mobilität: Auf den herkömmlichen Linienverkehr wird man in manchen Regionen nicht mehr setzen können. Er ist zu groß und zu unflexibel. Um Mobilitätsangebote zu schaffen, werden Kommunen und Verkehrsbetriebe neue Wege gehen müssen. Das kann auch bedeuten, die Bürger zu ermutigen, sich in einem Verein zu organisieren und gegenseitig mitzunehmen.

Auch die Schullandschaft ist vom demografischen Wandel betroffen. Kleine Grundschulen sterben, Hauptschulen laufen aus, die Gesamt- und Sekundarschulen erleben Zulauf. So stellt es sich jedenfalls in unserer Region dar. Deckt sich das mit Ihren Beobachtungen?

Slupina: Generell lässt sich sagen, dass der Bildungsstand steigt. Der Anteil der Abiturienten nimmt zu, was natürlich zu einer Schwächung der anderen Schulformen wie etwa der Hauptschulen führt. Das Dilemma in ländlichen Regionen zeigt sich am deutlichsten bei den kleinen Grundschulen. Entweder habe ich kleine Schulen mit kurzen Wegen, oder ich setze auf größere Standorte, und die Kinder sitzen lange im Bus. Bei Grundschulen bietet sich am ehesten an, auf kleine Schulformen zu setzen. Das ist bei weiterführenden Schulen nicht mehr möglich.

Schulen sind für die Kommunen im Kampf um Neubürger ein wichtiges Standortargument. Dabei ließe sich hier doch anhand von Geburtenzahlen und prognostizierter Bevölkerungsentwicklung langfristig planen.

Slupina: Schulen sind sicher ein Teil der Attraktivität, wenn man Familien anziehen möchte. Man kann heute schon relativ genau absehen, wie viele Kinder in einigen Jahren eine bestimmte Schule besuchen werden. Gerade bei der Frage, ob Schulstandorte zusammengelegt werden, möchte natürlich jede Kommune selbst zum Zuge kommen. Dieser Kompromiss ist dann natürlich schwierig.

Stichwort Wohnen: Derzeit läuft das Aufstellungsverfahren für einen neuen Landesentwicklungsplan in Nordrhein-Westfalen. Eine Idee ist, in Orten unter 2000 Einwohnern das Ausweisen von Neubaugebieten zu verbieten. Halten Sie das für eine gute Idee?

Slupina: Kleinere Orte verlieren tendenziell stärker an Einwohnern. Und diese Orte haben dann häufig Probleme, was den Ortskern angeht. Wir haben schon das Phänomen beobachtet, dass an den Rändern Neubaugebiete entstanden sind, während der Ortskern mit Leerstand zu kämpfen hat. Um die Attraktivität kleinerer Orte zu erhalten, ist es wichtig, die Entwicklung der Ortskerne zu fördern. Ob es pauschal Sinn macht, Neubaugebiete ab einer bestimmten Einwohnerzahl nicht mehr ausschreiben zu dürfen, lasse ich mal dahingestellt. Da spielt die Lage auch eine wichtige Rolle.

Neubaugebiete sind also nicht das Allheilmittel?

Slupina: In Regionen, die schon länger vom Bevölkerungsrückgang betroffen sind, in NRW beispielsweise in großen Teilen des Sauerlands, sollte man nicht versuchen, die demografische Trendwende durch immer neues Ausweisen von billigem Bauland herbeizuführen. Das wird im Regelfall nicht funktionieren, sondern langfristig das demografische Problem noch verschärfen. Denn dann verteilen sich immer weniger Menschen auf immer größerer Fläche.

In einer älter werdenden Gesellschaft rückt automatisch das Thema Pflege in den Vordergrund. Welche innovativen Modelle sind Ihnen bei der Recherche für die Studie begegnet?

Slupina: Wir haben einige Modelle kennengelernt. Grundgedanke war immer, wie man altersgerechtes Wohnen in ländlichen Regionen schaffen kann. Hier eignen sich gemeinschaftliche Wohnformen mit Betreuung. Parallel dazu haben sich in vielen Fällen Netzwerke aus Fachkräften, Bürgern und Gemeinde gebildet, die die Aufgaben untereinander verteilen. In der Studie findet sich das Beispiel aus Eichstetten, wo Bürger einen Verein gegründet haben und ein Mehrgenerationenhaus mit Tagesbetreuung betreiben. Die Räume dafür vermietet die Kommune. Zudem wurden Alltagsbegleiter geschult, die Pflegebedürftige im Haushalt unterstützen oder für die Grundpflege sorgen. Die medizinische Pflege übernehmen Fachkräfte. Es ist wichtig, dass kleinere Orte individuelle Lösungen schaffen und vor allem alle Akteure einbinden, damit ältere Menschen so lange wie möglich in ihrem Ort leben können.

Es braucht scheinbar immer einen oder mehrere Helden, die ein Problem zu ihrem Projekt machen.

Slupina: So läuft es nicht immer, aber häufig ab. Jemand hat eine Idee und reißt seine Nachbarn, Freunde oder die Vereine im Ort mit.

In Sachen Nahversorgung ist das DORV-Zentrum („Dienstleistung und ortsnahe Rundum-Versorgung“) in Jülich-Barmen eines der Vorzeigeprojekte in Ihrer Studie. Was zeichnet das Projekt aus?

Slupina: Hier wurden im Bereich Nahversorgung neue Wege gegangen. Im Ort schloss ein Geschäft nach dem anderen, zuerst der Lebensmittelladen und dann die Sparkasse. Man erkannte, dass es nichts bringen würde, all diese Läden wieder neu zu eröffnen. Schließlich waren sie verschwunden, weil sie einfach nicht mehr tragfähig waren. Also entstand die Idee, all diese Leistungen unter einem Dach zu bündeln und so die vielen Funktionen, die es einmal im Ort gegeben hatte, zurückzuholen. Dieser multifunktionale Ansatz zeichnet das Konzept aus: Ich kann einkaufen, es gibt ein kleines Café, einen Bankautomaten und weitere Dienstleistungen. So wurde in einem kleinen Ort ein sozialer Treffpunkt geschaffen, dessen Bedeutung weit über die Versorgungsfunktion hinausgeht.

Müssen wir in Fragen der Versorgung unseren Blickwinkel verändern und häufiger fragen, welche alternativen Ansätze es geben könnte?

Slupina: Wenn die Bevölkerung abnimmt, werden Kosten auf weniger Einwohner umgelegt. In den 90er Jahren hat man beispielsweise in den neuen Bundesländern vielerorts zu optimistische Annahmen getroffen und relativ große zentrale Abwassersysteme gebaut, die jetzt bei fixen Kosten von immer weniger Menschen genutzt werden. In einigen Regionen wären jetzt kleinteilige Möglichkeiten, etwa Gruppenkläranlagen, deutlich kostengünstiger.

Wir reden also über eine Form von Gesundschrumpfung?

Slupina: In bevölkerungsarmen Regionen geht es darum, mit kleinen, auf die Bedürfnisse abgestimmten Lösungen die bestehende Infrastruktur zu erhalten. Die Idee, durch die Schaffung neuer Strukturen automatisch neue Einwohner anzulocken, wird nicht funktionieren. Im Gegenteil verschärft solches Handeln nur das Problem. Unterm Strich steigen dann nämlich die Ausgaben.

Es gibt die Faustformel, dass Gegenden im Umkreis von 100 Kilometern um das nächste Oberzentrum vom demografischen Wandel nicht so heftig getroffen werden. Können wir uns also in unserer Region zwischen Aachen, Köln und Düsseldorf zurücklehnen?

Slupina: Zumindest ist es nicht die Region, die einem als erstes einfällt, wenn man von starkem Bevölkerungsrückgang spricht. Dafür sind die Zahlen zu stabil. Aber auch hier gibt es natürlich Herausforderungen. Für die zunehmende Alterung der Bevölkerung müssen auch in Nordrhein-Westfalen Lösungen gefunden werden, damit man in kleineren Orten ein Lebensumfeld schaffen kann, das den Bedürfnissen Älterer gerecht wird.

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